王宏伟：我国应对巨灾大难的经验集成

  当前，世界百年未有之大变局加速演进，国内改革发展稳定任务异常繁重。在向社会主义现代化强国迈进的新征程上，中国传统风险与新兴风险、“黑天鹅”事件与“灰犀牛”事件叠加，加之中国式现代化是并联式现代化，必然要在同时推进新型工业化、城镇化、信息化、农业农村现代化的进程中，面对更多巨灾大难的考验。能否有效应对巨灾大难，这是衡量应急管理改革成效的重要标尺，是检验应急管理体系和能力现代化水平的重要表征。

  2018年以来，我国新组建的应急管理部门持续推动改革创新，锚定急难险重任务，聚焦打大仗、打硬仗、打恶仗，实现了体制之变、机制之变、力量之变和成效之变，强力推动提升应对巨灾大难的能力。新修订的《国家突发事件总体应急预案》（以下简称《国家总体预案》）是党中央、国务院处置特别重大突发事件工作的总体性制度安排，其内容充足表现了应急管理领域改革发展的成果，并有效固化了我国应对巨灾大难的经验，有力指导全国应对巨灾大难能力提升。

  通常，巨灾大难表现为一场超越管理和行政边界的系统性危机，需要“以非常之举应对非常之事”，打破条块分割、部门分割、地域分割、军地分割、流域分割的壁垒，以实现统筹力量、整合资源、落实责任。历史经验反复证明，中国是中国人民在巨灾大难来袭时的主心骨，可以调动党政军民学的多方资源，集中力量办大事、难事，这是中国独有的政治优势和制度优势。

  《国家总体预案》以中央、国务院的名义发布，不仅权威性更强，而且把“坚持以习新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的全面领导”作为首要的总体要求。《国家总体预案》通篇体现了党政同责的理念，明确各级党委、政府为预案编制的主体和应急组织指挥主体。《国家总体预案》还规定，“结合实际按规定成立临时党组织，加强思想政治工作，发挥战斗堡垒作用”。这是加强党对应急管理工作全面领导的具象化表现，对强化灾难来临时的现场统一指挥具备极其重大作用。

  巨灾大难的演进并不是中规中矩地遵循线性发展的路径，而是表现出非线性的快速扩散、不规则波动的特征。世界各国的应急管理将突发事件进行分类和分级，以此作为标定应急目标的横纵坐标和开展应急资源配置的依据。《国家总体预案》明确将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四大类三十多小类，并对突发事件分级作出原则性要求，按照社会危害程度、影响区域等因素，分为特别重大、重大、较大、一般四级，其中社会安全事件的分级另行规定。

  巨灾大难具有非常规性：一方面，巨灾大难往往表现为灾害链或事故链，一类突发事件往往引发次生、衍生灾害，多种突发事件叠加交织；另一方面，巨灾大难往往不是逐级递进，而是快速地演进、升级。巨灾大难的发生令人眼花缭乱、应接不暇，应急指挥人员难以按部就班地照章行事，从容精准地调度配置力量资源。

  《国家总体预案》摸准巨灾大难非线性演进的脉搏，并给出靶向性的因应之策：在横向上，强调“各类突发事件往往交叉关联、可能同时发生，或者引发次生、衍生事件，应当具体分析，统筹应对”；在纵向上，规定“事件可能演化为特别重大、重大突发事件的，应当立即报告，不受突发事件分级标准限制”。同时，《国家总体预案》强调，国家建立完整突发事件应急响应制度，地方应结合实际细化应急响应制度。应对突发事件要体现响应措施的适当性，同时避免响应不足和响应过度。但是，巨灾大难表现极端性强，往往不按常理“出牌”。为此，《国家总体预案》特别强调，“对于小概率、高风险、超常规的极端事件要果断提级响应，确保快速有效控制事态发展”。

  突发事件的扩散不受行政区域的限制，巨灾大难往往具有跨界性。《国家总体预案》强调跨区域应急协调联动：平时，相邻地区建立信息共享和应急联动机制；急时，动态调整、升级指挥协调规格。

  应对巨灾大难，绝不能仅仅依靠应急管理部门一家之力。满足瞬间膨胀的应急峰值需求，呼唤着规模庞大的人力、物力、财力快速调集与有力支撑。为此，应急准备必须整合全社会的各方力量和资源，构建庞大的协力共治保障网络。为此，《国家总体预案》给出了以下制度安排：

  一是在人力资源保障方面，形成一个新的力量体系：国家综合性消防救援队伍+政府部门和单位的专业应急力量+社会与基层应急力量，同时明确依法将军队应急专业力量纳入国家应急力量体系并作为突击力量。二是在物资保障方面，应急管理部与国家相关部门构建多元储备体系，形式包括：实物储备+社会储备+产能储备。三是在财力保障方面，形成央地财政+商业保险+社会捐赠与援助的局面。四是在预案准备方面，强化预案衔接，形成上下协调、左右衔接的应急预案体系。预案是牵引应急准备、指导处置救援的重要抓手，特别是针对巨灾大难，尤其需要在应急准备中实现相关各级各类应急预案的有效衔接，增强各方协同应对的科学性、系统性、协调性。《国家总体预案》强调“各级各类应急预案应当做到上下协调、左右衔接，防止交叉、避免矛盾”，并发挥应急管理部门牵头抓总的作用，通过加强审批、备案等手段，做好相关应急预案衔接工作。平时不衔接，急时难协同，这些规定能够尽可能的防止预案冲突，助力多元多层级主体同频共振、凝心聚力，让巨灾大难的应对更能体现高效、一致。

  巨灾大难发生后，来自各方的多元力量热情参加，为应急救援行动的展开创造条件，但同时也易引起指挥关系和链条的模糊化。以往，在巨灾现场，指挥部林立、又互不隶属，社会力量自发参与，无序性极大地影响应急救援的效率。“打乱仗”成为巨灾大难应对的常见问题。

  《国家总体预案》明确规定，应急指挥实行中央地方分级指挥和队伍专业指挥相结合的指挥模式，将党委政府的决策指挥与应急队伍的救援指挥有机整合起来。这样，既能发挥中央的指导作用，也能调动地方的主动性与积极性，还能发挥应急队伍的专业性指挥作用。应对巨灾大难，尤其需要指挥统一、处置专业、保障有力、现场有序。多年来，重特大突发事件应对的多元参与带来的失序与混乱一直是一个难题。《国家总体预案》对此给予针对性部署：平时，加强综合性、专业性力量建设，鼓励支持推动社会应急力量发展，健全参与应急救援现场协调机制，推动各类应急队伍间的共训共练、联勤联演和相关装备、器材、物资、训练设施等的共享共用；急时，现场指挥机构进行统一调度，相关应急力量按规定的指挥关系和指挥权限实施行动，确保相互衔接、配合顺畅。这样，就可以平衡活力与秩序的关系，确保多元力量依法、有序参与应急救援。

  运行机制是应对突发事件的工作方法。《国家总体预案》对应急管理运行机制的规定更细、更实，有着非常明显的实战导向，提升了应对巨灾大难的可操作性。一是突出“安全第一，预防为主”的原则，增加了从源头上防范化解重大风险的机制。二是总结河南郑州“7•20”特大暴雨灾害等重大突发事件应对的教训，将原来的“预测预警”机制改为“监测预警”。特别强调预警与响应的衔接，明确规定预警响应行动的具体措施，如转移疏散人员、预置应急力量、调集物资装备、保卫重点目标、保障公共设施安全运作，以及特殊情况下封控有关区域、暂停公共场所活动、错峰上下班或者停课、停业、停工、停产、停运等。三是“信息发布”机制从原来的恢复重建环节前移到应急处置环节，并辅之以“舆情引导”，目的是防止灾情叠加舆情危机，同时形成全社会和衷共济、共渡难关的舆论场。四是完善调查评估机制，既强调加强突发事件调查评估是灾害救助、损害补偿、恢复重建和责任追究的依据，也强调复盘评估在总结教训、改进应急工作中的作用。五是健全恢复重建机制，提出“坚持中央统筹指导、地方作为主体、全社会广泛参与，原则上由相关地方政府负责”。这些规定固化了党的十八大以来我国多次巨灾大难应对中行之有效的经验做法。

  基层是应急管理工作的最前沿。巨灾大难往往会对关键性基础设施造成毁灭性打击，导致“三断”（断路、断网、断电）等极端情况，使局部区域成为“孤岛”。在巨灾大难中，基层往往是应急救援的痛点、难点和交通运输堵点、卡点，以及舆论关注的焦点、热点，特别是一时成为“孤岛”的有关乡镇（街道）、村（社区）和基层单位，迫切地需要完善应急管理组织体系，增加组织动员、先期处置等能力。《国家总体预案》对此明确要求，乡镇（街道）、开发区、工业园区、港区、风景区等应当完善应急管理组织体系，明确专门工作力量，细化应急预案，做好本区域突发事件应对组织协调工作。村（社区）应当增强监测预警、信息报告、先期处置和组织动员能力，依法健全应急工作机制，做好本区域应急管理相关工作。同时，强调以信息化推动应急管理现代化，特别是对人工智能技术的应用。未来，基层应当以“小快轻智”为目标，发展先进适用的应急技术与装备，应对“三断”和高寒、高原、高温“三高”等极端挑战，提升巨灾情景下的自适自转能力。